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Article publié originellement sur Marianne le 25/05/2020
Alexis Dirakis est sociologue et philosophe. Il est membre du centre franco-allemand de recherches en sciences sociales de Berlin et contribue à la revue Le Débat.
Marianne :Le jugement du 5 mai de la Cour constitutionnelle allemande au sujet du « quantitative easing » de la Banque centrale européenne a fait l’effet d’une bombe. Après les jugements de cette Cour sur les traités de Maastricht et de Lisbonne, ne pouvait-on pas s’y attendre ?
Alexis Dirakis : Oui et non. On pouvait effectivement s’y attendre car, depuis au moins 1993, l’hostilité de la Cour constitutionnelle allemande à l’approfondissement de l’intégration européenne n’est un secret pour personne. Comme vous l’évoquez, elle a à plusieurs reprises fixé des limites aux compétences de la Cour de justice de l’Union européenne, en se réservant notamment un « contrôle ultra vires », c’est-à-dire le droit de contrôler que l’Union européenne n’outrepasse pas ou n’étende pas d’elle-même le champ de ses compétences. Or c’est également sur ce point que porte le jugement du 5 mai : l’action de la BCE sur le marché de la dette publique reviendrait, selon Karlsruhe, à financer indirectement les États et donc à influer sur leur politique budgétaire, ce qui ne relève pas de ses compétences, quelles que soient ses prétentions à l’indépendance.
Les limites fixées par Karlsruhe ne sont pas seulement motivées par un esprit nationaliste ou une obsession toute germanique du droit et de la règle. L’enjeu est aussi démocratique. La Cour constitutionnelle se veut la gardienne de la souveraineté démocratique de l’Allemagne tant au niveau national qu’européen. Elle exerce un pouvoir de contrôle populaire sur les décisions européennes en leur imposant de façon systématique le consentement du Bundestag et du Bundesrat.
Au regard de l’histoire moderne de l’Allemagne, l’intransigeance de la Cour constitutionnelle fédérale envers tout manquement aux principes démocratiques se comprend aisément. Cette exigence démocratique, louable, est cependant lourde de conséquences. Elle réduit les marges de manœuvre du gouvernement fédéral et des États membres dans la gestion des affaires européennes. Elle ne peut donc pas être généralisée. Si chaque chef d’État ou chef de gouvernement des vingt-sept États membres devait initier, sur le modèle allemand, un large débat politique sur toutes les propositions du Conseil européen afin de s’assurer le consentement de son parlement et, le cas échéant, rectifier le tir en fonction des desiderata spécifiques à sa représentation nationale, la machinerie bruxelloise s’enrayerait fatalement.
En outre, ce pouvoir de contrôle démocratique n’est pas le monopole des institutions ou des hommes politiques allemands. Tout citoyen allemand peut, par l’intermédiaire de la Cour de Karlsruhe, s’assurer de la conformité des orientations politiques et économiques de l’UE avec le droit allemand, lequel comporte le principe de souveraineté démocratique. Il est ainsi permis au citoyen lambda de remettre en cause la légitimité d’une décision européenne au nom de la volonté et des droits fondamentaux du peuple allemand. Ce pouvoir exorbitant ne peut être qu’exclusif. Il doit demeurer le privilège d’une seule nation. Si un autre pays, un seul autre pays de l’UE devait jouir d’une telle autorité, l’UE ne serait pas même envisageable sur le papier.
La primauté du droit communautaire représente certes un des piliers de l’UE, mais elle n’est pas absolue.
La primauté du droit communautaire représente certes un des piliers de l’UE, mais elle n’est pas absolue. Dès 1973, la Cour constitutionnelle de la République italienne a explicité la prévalence des principes fondamentaux de l’ordre constitutionnel italien et des droits inaliénables de l’homme sur le droit communautaire. La Cour constitutionnelle fédérale allemande a formulé une même réserve en 1974 et 1986. Les transferts de souveraineté ou de compétences sont de fait limités par l’« identité constitutionnelle » des États membres tels que, dans le cas de l’Allemagne, l’inviolabilité de la dignité humaine, la protection des droits fondamentaux, de l’État providence, de l’État de droit, de l’État fédéral et des principes démocratiques. Peu de peuples le savent, et rares sont ceux qui disposent, tel que l’Allemagne, de leviers juridiques simples et puissants pour faire valoir ce droit de protection et de contrôle.
Ce qui est surprenant dans le jugement du 5 mai, c’est sa forme explicitement méprisante à l’endroit de la CJUE. L’arrêt de la CJUE relatif au PSPP a été qualifiée d’ « objectivement arbitraire », « méthodologiquement non justifiable », de tout bonnement « incompréhensible ». Par ses formulations provocatrices, les juges témoignent d’un esprit de confrontation. Un seuil a été franchi. Pour la première fois Karlsruhe s’est autorisée à remettre explicitement en cause les compétences de la CJUE, laquelle engage à présent une procédure d’infraction à l’encontre de l’Allemagne. L’attitude de Karlsruhe exprime, avec rudesse, ce qu’Anne-Marie Le Gloannec qualifiait de « nationalisme constitutionnel », « à savoir une idéologie fondée sur la croyance en la perfection allemande, perfection du système constitutionnel, supériorité des normes et des principes allemands ». Le dangereux bras de fer entre les deux Cours, initié par l’intransigeance de ce « nationalisme constitutionnel », pourrait conduire à une double crise institutionnelle au niveau fédéral et au niveau européen.
Le jugement surprend également par la faiblesse des analyses économiques qu’il développe afin d’appuyer sa critique du rachat d’obligations publiques par la BCE. Sur ce point, la réaction indignée d’éminents économistes ne s’est pas fait attendre. L’incompétence de la Cour de Karlsruhe en matière économique a été soulignée et moquée. Ces analyses seraient, selon ces contre-expertises, « confuses », « cryptiques », « infondées », partielles et partiales, négligeant les incontestables bénéficies des Programmes d’achat de titres de l’Eurosystème. Certains économistes voient dans les spéculations infondées des juges l’emprise des « prophètes de la crise » : les requérants parmi lesquels on compte Bernd Lucke, cofondateurs de l’AFD (période anti-Euro), Markus C. Kerber (ancien élève de l’ENA, avocat et spécialiste en économie financière) et Hans-Olaf Henkel (membre du parti « Réformateurs libéraux-conservateurs » fondé par Lucke) tous deux favorables à la scission de monnaie européenne en un euro du Nord et un euro du Sud.
Que nous enseigne ce jugement sur le rapport de l’Allemagne au droit d’une part, à la monnaie d’autre part ?
Le jugement a suscité un grand émoi outre Rhin également par sa dénonciation de ce qui, du point de vue allemand, relève d’une double profanation : celle de la Constitution et du Deutsche Mark (rebaptisé euro).
La Cour de Karlsruhe est une institution vénérée en Allemagne. Elle remonte à la Reichskammergericht la Chambre impériale, fondée en 1495, et incarne aujourd’hui à la fois le pilier et le rempart de la démocratie allemande contre tout retour de la dictature. Elle est également une institution essentielle pour la vie politique et l’identité allemandes, une institution incessamment sollicitée qui, entre sa création en 1951 et l’année 2020, a traité 243.494 recours constitutionnels individuels, avec une augmentation croissante du nombre de recours (lequel s’élève actuellement à environ 6.000 par an). Rien de comparable en France. Nous ne sommes certes plus au temps où Bonaparte, selon un mot resté célèbre, exigeait que la Constitution demeure « courte et obscure ». Notre Constitution détermine bien le cadre juridique, organisationnel et normatif du pouvoir mais elle n’est pas élevée au rang de texte sacré, de vérité immuable. Elle n’est pas la mesure de toute action politique et la possibilité d’en changer n’est jamais exclue. Nous en sommes déjà à la cinquième. Il y en aura d’autres. La distinction entre le droit et la politique, et plus philosophiquement, la différence entre la règle et la vie, sont essentielles pour la société française, son organisation et sa culture. A l’inverse de l’Allemagne.
Quant à la monnaie unique, une idée française récupérée par l’Allemagne à son profit, Berlin y reconnaît, non sans raison, son Deutsche Mark et calque sur celle-ci sa culture monétaire par l’intermédiaire de la BCE. Cette culture monétaire a pour idéal une monnaie stable, forte et indépendante du pouvoir, et est réticente, en d’autres termes, à toute politique monétaire. Elle s’explique par l’histoire chaotique et traumatique de la monnaie allemande, de l’Unification jusqu’à l’après-guerre. La stabilité du Deutsche Mark à partir des années 1950 devient l’objet d’une fierté nationale et un des fondements de la nouvelle identité allemande. Or c’est cette conception singulière, car liée à la singularité de son histoire tumultueuse, que projette aujourd’hui l’Allemagne sur l’Euro.
Les deux totems que sont la Constitution et le Deutsche Mark nouvelle monture sont donc l’objet d’une grande préoccupation, une préoccupation que la Cour de Karlsruhe a exprimée et exacerbée par son jugement.
On peut s’attendre à présent à un débat en Allemagne entre ceux qui donnent raison à la Cour de Karlsruhe et ceux qui estime qu’elle met l’euro en danger. Vous écriviez dans Le Débat en 2017 qu’il existait un « consensus allemand sur l’Europe ». Sur quoi porte ce consensus ? S’étiole-t-il ?
Si l’on en croit les sondages, le soutien à l’UE et le sentiment d’être Européens sont largement majoritaires chez les Allemands, et parmi les plus élevés en Europe. C’est bien moins le cas, on le devine, chez les Français (pour s’en convaincre on pourra consulter l’enquête du printemps 2019publiée par la Commission Européenne).
Voilà pour la population. Pour ce qui est de la classe politique, il suffit de passer en revue les programmes et slogans des partis à chaque élection. L’Europe y figure comme une valeur positive, consensuelle et rassembleuse. Tandis qu’en France, les formules sont moins enthousiastes. Elles invitent à « repenser », « refonder », « renouveler », « réorienter » etc. une Europe qui ne fait plus rêver.
Dans son récent discours au Bundestag, en réaction à l’arrêt de la Cour de Karlsruhe, la Chancelière a réaffirmé son attachement indéfectible aux institutions européennes tout en plaidant pour une plus grande intégration économique et politique de la zone euro, avant de se rallier à la proposition d’une solidarité financière européenne.
Le consensus sur l’Europe s’explique par le degré de similitude entre les principaux instruments politiques et économiques de l’Allemagne et ceux de l’UE ; entre l’euro et le Deutsche Mark, la BCE et la Bundesbank, l’ordre monétaire européen et l’ordolibéralisme allemand, l’organisation politique de l’UE et le fédéralisme constitutionnaliste d’outre-Rhin.
Le consensus sur l’Europe s’explique par le degré de similitude entre les principaux instruments politiques et économiques de l’Allemagne et ceux de l’UE ; entre l’euro et le Deutsche Mark, la BCE et la Bundesbank, l’ordre monétaire européen et l’ordolibéralisme allemand, l’organisation politique de l’UE et le fédéralisme constitutionnaliste d’outre-Rhin. L’UE est une Allemagne en plus grand. Malgré certaines concessions douloureuses, il y a continuité historique et culturelle entre l’une et l’autre, une continuité facteur de consensus. Tandis que pour la France, l’UE est un projet aventureux car en rupture avec ses traditions politiques et économiques.
Malgré un consensus général, on peut, sans trop de risques, anticiper, dans les marches de la société et de l’échiquier politique, une radicalisation de l’hostilité envers l’UE. Il y aura un conflit croissant entre deux Allemagnes : entre un nationalisme constitutionnel opposé à la prévalence du droit communautaire d’une part, et un « patriotisme européen » qui outre son fondement culturel sert largement les intérêts économiques du pays. Fidélité à la nation contre fidélité au Reich souveraineté démocratique contre souveraineté économique. Il faudra trancher si l’UE ne propose pas de compromis satisfaisant.
Pensez-vous que l’Allemagne puisse un jour consentir à un surcroît d’union politique et à une union de transfert pour aller avec l’euro ? Angela Merkel vient de le laisser entendre en commentant l’arrêt de la Cour…
L’Allemagne associe, pour des raisons profondes, son destin à celui de l’Europe. Elle fait de l’Europe un enjeu national, une affaire personnelle si l’on peut dire. La surreprésentation des hauts fonctionnaires allemands dans les instances européennes en t��moigne. En outre, son engagement pro-européen s’est révélé extrêmement fructueux en termes de puissance économique, de rayonnement international et d’autorité politique. L’Allemagne est incessamment confortée dans son choix. L’UE est devenu le tremplin et le vecteur de sa puissance.
Dans un tel contexte, il est fort probable qu’elle tente le tout pour le tout, quitte à franchir elle-même les lignes rouges qu’elle avait imposées à ses partenaires. Le volte-face de la Chancelière concernant le projet d’un plan de relance financé par le biais de la dette européenne en est le témoignage.
Quelles seront, d’après vous, les étapes suivantes ? Comment l’UE va-t-elle surmonter cela ?
Trois scénarios sont envisageables. L’Allemagne pourrait, ce ne serait pas la première fois, imposer ses vues à l’UE. Elle ferait prévaloir son droit sur celui de l’Europe, substituerait la compétence de sa cour constitutionnelle à celle de la CJUE, ne contribuerait à l’Europe que de façon conditionnelle et discontinue pour mieux faire valoir ses intérêts. Ce scénario ne représente de fait qu’une radicalisation et une explicitation de la situation actuelle. Il renforcerait la prédominance – cette fois assumée et revendicative – de l’Allemagne au sein de l’UE. Outre l’envenimement des relations entre Bruxelles et Berlin, entre Luxembourg et Karlsruhe, ce conflit ouvert radicaliserait, par mimétisme, tous les mouvements souverainistes et populistes favorables à une Europe à la carte. Il déclencherait une crise systémique au sein d’une Europe déjà désunie.
Second cas de figure : le rappel à l’ordre. La chancelière a réaffirmé la primauté du droit communautaire sur celui des juridictions nationales. A la demande de Sven Giegold (du parti allemand Alliance 90 / Les Verts.), Ursula von der Leyen s’est déclarée prête à engager une procédure d’infraction à l’encontre de l’Allemagne. La prééminence de l’UE sur cet « État dans l’État » (Pierre Avril) qu’est la Cour constitutionnelle de Karlsruhe marquerait un tournant décisif dans l’histoire de l’Allemagne et de l’Europe. Notons l’ironie de ce cas de figure : la germanisation de l’UE (par sa constitution, son organisation, sa géographie et sa monnaie) se retournerait in fine contre l’un des piliers de l’identité et de la politique allemandes. Cette situation ne marquerait cependant nullement la fin de la prédominance allemande en Europe en raison de la convergence des intérêts de l’Allemagne et de l’UE. L’intransigeance de Luxembourg envers Karlsruhe pourrait même accentuer cette prédominance en offrant à la Chancelière une plus grande liberté dans son action européenne.
La conciliation enfin. Les nombreux hauts fonctionnaires allemands au sein de l’UE s’efforceront certainement d’éviter ce qui serait pour eux un dilemme cornélien : la loyauté à la constitution ou la vocation européenne de l’Allemagne. Certains juristes spécialistes de ces questions évoquent en ce sens l’opportunité de fonder une nouvelle instance européenne, une Cour chargée de fixer et d’expliciter les compétences de l’UE par opposition à celles des divers États membres. Une solution de cet ordre, qui n’est pas improbable, permettrait, dit-on, d’assurer un juste équilibre des souverainetés.
Quelques soient les grandes tendances et les orientations de l’UE qui se dessinent, une précaution s’impose à tout observateur. La crise économique sans précédent en temps de paix qu’annoncent unanimement les économistes et nos responsables politiques doit inviter, plus qu’ordinaire, à l’humilité en matière de pronostic. Face à un événement d’une telle ampleur et d’une telle radicalité, aucun scénario ne peut être exclu par principe. Une seule certitude : le coronavirus, avec ses multiplies répercussions, sera une épreuve de vérité pour la mal nommée Union européenne.